政府性融資擔保作為一項服務財政政策、撬動社會資本的市場化財政金融工具，在業務操作中與銀行等社會資本更好實現“政策性”與“商業性”的統一，發揮“功能性”作用服務中國式現代化建設，做好政府性融資擔保實踐，是時代的聲音、機遇與挑戰。本文結合我國政府性融資擔保事業發展的實踐，從政策制度、體制機制、機構定位與業務創新等方面提出相關思考。
國家融資擔保基金成立六年多來，注重發揮有為政府和有效市場的合力和市場機制作用，不斷織緊、織密全國“一張網”的政府性擔保體系，強化銀擔體系合作，經濟社會效益初步顯現。當前，全國政府性融資擔保支持經濟社會發展的核心命題已從“有沒有”和“夠不夠”轉變為“好不好”和“強不強”的高質量新發展階段，如何做好服務中國式現代化政府性融資擔保實踐是時代的新命題。政府要兼顧穩增長、穩就業、培育經濟新動能多重目標任務，對財政資源使用效率的要求更高。一是財政收入減少，非稅收入增加，財政收支平衡的可持續性壓力加大。2024年前三季度，全國一般公共預算收入同比下降2.2%，其中稅收收入同比下降5.3%。與此同時，非稅收入在財政收入的比重呈現上升趨勢，2024年三季度末接近20%，而2007年占比僅約9%。二是高校畢業生就業難問題較為突出。近年來高校畢業生人數持續上升，但就業崗位未能同步增長。2024年9月，城鎮不包含在校生的16—24歲勞動力失業率17.6%，自公布以來已連續三個月高于17%。考慮到近30年的出生人口數量和高校畢業生人數，預計未來五年青年就業率和大學生就業壓力依然較大。三是農民工就業面臨壓力。農民工就業主要集中在制造業、建筑業、交運倉儲、批發零售、住宿餐飲、居民服務等行業。當前，這些行業的農民工用工需求在減少。四是各級地方政府“三保”保障責任壓力不減的同時，正在加快現代化產業體系建設，加大在科技創新方面的投入和新興產業的戰略布局。明確政府性融資擔保的法律地位，奠定行業長期發展的基石。《中共中央關于進一步全面深化改革，推進中國式現代化的決定》指出“高水平社會主義市場經濟體制是中國式現代化的重要保障”，強調“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”，即有效市場和有為政府相結合，既“放得活”又“管得住”，維護市場秩序、彌補市場失靈，暢通國民經濟循環。政府性融資擔保正是體現了有效市場和有為政府相結合的市場化財政金融工具，承擔著支持經濟社會發展重點領域和薄弱環節的政策功能作用。目前，我國正致力于研究并制定《民營經濟促進法》，建議確立政府性融資擔保對民營經濟支持的法定地位，從而在高層次法律框架內促進政府性融資擔保行業政策制度的完善。這將系統性地明確政府性融資擔保的機制體制、機構定位、體系建設和業務規則，確保我國政府性融資擔保事業能夠長期穩定發展。
在實踐中不斷探索
豐富政府性融資擔保的內涵與外延
發展中國特色政府性融資擔保理論
財政部宣布擬發行超長期特別國債支持國有大型商業銀行補充核心一級資本，增強國有大行的資本實力，支持銀行加大對重大戰略、重點領域和薄弱環節的支持力度，促進經濟高質量發展。目前，我國建立了體現央地財政關系的“國家——省級——市縣”三級政府性融資擔保體系，國家融資擔保基金的一期資本金已全部到位，財政部出臺了《國家融資擔保基金再擔保業務風險補償資金管理辦法（試行）》，建立了從中央財政預算支持國家融擔基金再擔保業務的風險補償機制。實際上，政府性融資擔保再擔保機構的業務杠桿率約為15倍（擔保責任余額/凈資產的倍數），若以資本金作為資本消耗代償業務風險（20%風險分擔比例、代償率4%）計算的杠桿倍數可達125倍。建議研究將對政府性融資擔保機構的注資納入超長期特別國債和地方政府專項債支持范圍。在當前全球經濟環境復雜多變的背景下，這種系統性、規劃性的財政措施尤為重要。一是可以提供必要的財政支持，對各級政府支持政府性融資擔保機構起到示范作用，提升全國政府性融資體系的資本實力、政策影響力，增強行業信心和體系凝聚力，為長期可持續發展奠定堅實基礎。二是中央和省級機構可以通過包括注資、設立投資聯動基金等多元化支持，滿足各地合作的差異性需求，建立對各級政府性融資擔保機構激勵相容的合作機制。從這些年我國政府性融資擔保發展的實踐來看，在政府性融資擔保介入、發揮功能作用的領域，要立足政府間財政關系、政府性融資擔保體系構成、銀行業股東屬性與結構等國情特點，借鑒國際經驗，通過頂層設計，重點圍繞政策制度、機構定位、運作模式、產品設計、業務創新、提質增效等重大問題進行系統性、問題導向性、市場針對性和工具創新性的設計，有效發揮政府性融資擔保機構政策功能性作用的同時，實現財政資源配置效益的最大化，建立適合中國特色的政府性融資擔保發展新范式，實現更好地服務中國式現代化的目標。科學、全面地認識政府性融資擔保的定位與邊界。站在財政思維“政策效益最大化”、投行思維“資源配置最優化”的角度，關于如何更好發展政府性融資擔保事業，要采用經濟分析的方法，按外部性、信息復雜性和激勵相容“三原則”處理政府性融資擔保體系內部機構間、與政府部門、與銀行、與市場主體的關系時，政府性融資擔保立足“政策性定位、功能性作用最大化”的原則“不越位、不缺位”，尊重市場經濟的客觀發展規律，充分發揮政府部門、政府性融資擔保機構體系、銀行體系的比較競爭優勢，實現政府性融資擔保經濟社會效益的最大化。建立對政府性融資擔保的系統性認識和總體規劃。一是作為一項市場化的財政政策工具，實質是統籌“政府”和“市場”兩只手的配合性，更好發揮政府作用、市場在資源配置中的決定性作用，政府性融資擔保的支持更加平衡、更加高效，更加符合國際、國內經濟環境的條件，更加符合經濟結構性改革和社會發展需要。二是深化對政府性融資擔保體系“全國一盤棋”的認識。中央層面的政府性融資擔保機構統籌政府性融資擔保體系業務規模總量和結構的平衡，推動建立健全符合經濟發展規律，滿足長期、短期經濟周期特點和臨時性政策性支持的政府性融資擔保制度，制定和執行統一的政府性融資擔保業務操作標準和規范，實現全國政府性融資擔保行業和市場的統一，完善產品和服務，服務全國統一大市場建設，促進政府性融資擔保資源與信貸資源等要素的高效融合，支持經濟社會發展的薄弱環節、重點領域，推進經濟結構戰略性調整，提高政府性融資擔保資源的效能，為經濟社會發展提供高質量公共財政服務。合理確定各級政府性融資擔保機構分工和職能，健全激勵相容的約束機制。根據中央政府與地方政府的財政職能、政府間事權和支出責任，合理確定中央與地方政府性融資擔保機構的分工與職能。一是中央層面的政府性融資擔保機構在構建全國統一的政府性融資擔保體系方面，要承擔職責并體現均等化原則。二是省級合作機構在全國統一的政府性融資擔保制度框架內，承擔省級職責并體現區域多樣化原則，充分發揮主動性，因地制宜，統籌協調區域內的政府性融資擔保供給，提供更符合當地中小企業需求的政府性融資擔保服務。三是建立在突發性公共事件或者經濟金融危機情況下，中央層面的政府性擔保機構承擔更多職能的工作清單機制，帶動體系快速啟動應急機制、及時響應政策要求、高效滿足目標對象需求。四是建立健全激勵相容的盡職免責機制。強調完善各項支持政策制度的同時，注重健全激勵約束機制，制定政府性融資擔保行業的盡職免責工作條例，形成“精準定責、合理免責，鼓勵擔當作為”的正向激勵機制，通過寬容業務屬性、行業發展中的失誤錯誤，培育行業盡職免責文化氛圍，避免干事多出錯多、不干事不出事的逆向選擇，通過系統性的政策設計體現政策積極有為。財政是國家治理的基礎和重要支柱，政府性融資擔保定位于“依托財政，撬動金融，服務政策目標”，通過發揮“增信、分險、中介”功能，引導、促進金融機構向“不敢、不愿、不能”投放金融資源的重點領域和薄弱環節提供支持，本身是代表財政政策的“耐心資本”和“大膽資本”，也是培育、引導銀行等社會資本成為“耐心資本”、“大膽資本”的政策杠桿工具。聚焦服務有效融資需求。一是銀擔合作是推動銀行等金融機構在薄弱環節、新領域建立風險識別、定價與配置的市場機制和容錯機制的有效方式。通過對目標服務對象的行業特點、融資差異性、需求變化，以及銀行業等社會資本不同時期面臨的難點與痛點，進行系統性、有針對性的研究、動態跟蹤，統籌銀擔合作政策性與商業性的統一，高質量開展銀擔合作的產品開發、業務創新，高效發揮政策功能性作用。二是建立政府性融資擔保逆周期和跨周期支持啟動與退出機制。在市場機制失靈時果斷啟動、加大支持力度。待經濟企穩、行業景氣度回升、新興行業完成技術突破或順利生產后，通過動態調整業務范圍、業務規模可以退出，避免無限制地政策性補貼支持，造成資源浪費甚至產業過剩。以業務為紐帶聚合資源，服務金融五篇大文章。金融“五篇大文章”之間相互重疊、互為促進。隨著我國多元化融資市場、多層次資本市場化改革不斷深入，為政府性融資擔保的發展注入了新動力，為支持各行業中小企業提供了更多的融資渠道。政府性融資擔保作為銜接政府部門、社會資本服務中小企業的政策性機構，其內涵是作為一項政策工具服務財政工作目標和金融強國建設，外延是以“擔保增信”為紐帶承擔政策性功能，發揮公共財政的杠桿作用推動信貸資源優化和融資結構調整。一是要著眼更好支持中小企業的全局性機構定位，協調、聚合、發揮各類社會資本的專業優勢，構建融合財政、金融、產業、社會等方面政策與金融資本協同合作的生態伙伴合作機制，提高政府扶持小微企業的效率，成為有為政府與市場化相結合促進直接融資與間接融資、資本市場與銀行信貸融合發展的重要工具。二是政府性融資擔保機構要圍繞宏觀經濟、產業趨勢、有效融資需求做好金融“五篇大文章”，要建立與銀行業金融機構等各類專業社會資本全方位的協調合作機制，構建融合財政、金融、產業、社會等方面政策與金融資本協同合作、服務中小微企業全生命周期的生態伙伴合作機制，服務做好金融五篇大文章。開展多維度、多視角的評價機制。建立科學、統一的統計口徑和考核評價制度，加強經濟社會效益評價分析工作。一是參考工信部、科技部對各類企業分類準則與方法，建立與申萬宏源、萬得等專業行業研究、指數編制機構相一致的行業分類和統計口徑，統一與直接融資市場相匹配的行業對比標準。二是編制政府性融資擔保指數及反映各行業、“五篇大文章”業務的子指數及指標體系，形成多維度、跨行業、跨市場、可對比、公開透明的融資市場經濟社會效益評價分析體系。三是發揮好考核評價“指揮棒”作用，引導政府性融資擔保聚焦就業優先、科技創新、普惠養老、數字經濟、綠色發展等方向，健全政府性融資擔保推動中國式現代化建設的激勵約束機制。用好“一份擔保”，體現“一項政策”，干好“一項聚焦服務財政政策目標的事業”。一是圍繞中央經濟工作會議提出的“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”任務要求，政府性融資擔保從加大業務研究、優化業務結構、創新業務實踐、提高業務的經濟社會效益等方面，高效、及時服務“財政政策持續用力、更加給力，優化財政支出結構，加大重點領域保障，提高資金使用效益”的政策目標。二是理解、把握政府部門、企業部門、居民部門在需求端、投資端以及經濟循環過程中的關系，根據各部門、各行業、各類群體的消費與投資、乘數效應等特點，找準政府性融資擔保精準支持服務對象、高效發揮財政杠桿作用的著力點和發力點，在業務實踐中建立、豐富政府性融資擔保的中國理論。三是結合我國經濟的需求結構與產業結構的特點，發力對消費者服務業、公共服務業和生產者服務業的支持，加大對服務業的有效投資，激發有潛能的消費。四是推動政府部門、各領域的產業與科技頭部企業、合作擔保機構、銀行等創新多元消費場景，培養首發經濟、銀發經濟等領域的新需求，刺激潛在消費需求，滿足有效投資需求。五是開展“2025年政府性融資提振消費專項行動”。結合支持大規模設備更新和消費品以舊換新等領域的財政貼息、貨幣再貸款、產業支持等政策，針對吸納就業人員多、消費乘數效應大、擴大有效投資的重點行業、領域、平臺企業，聯合銀行創設“提振消費政府性擔保專項產品組合”，以“業務產品化”推動業務結構優化和高質量發展，服務擴大內需、助力經濟結構調整，做好服務中國式現代化的政府性融資擔保實踐。
來源：《中國財政》2025年第2期